谢逸枫:农地入市不冲击商品房价 小产权房转正难

　　三中全会前，国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案涉及“小产权房转正”的内容，引起市场上疯狂的猜想。受所谓“小产权房转正”与错误解读的利好消息大刺激，深圳买小产权房像买菜、北京小产权房月涨千元、广州小产权房翻倍上涨等热闹现象。2013年11月15日，三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村土地制度改革作为重要一项。《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”一些研究机构与专家学者及媒介对“农村土地制度改革”的政策存在误解，错误的解读成“宅基地入市、小产权房转正、农地入市。”从改革的难度与立法的推进及利益的瓶颈、实现的过程四个方面来看，未来五年-十年，宅基地入市、农用地入市、小产权房转正基本没指望。集体经营性建设用地即便实现入市，也不会大规模增加，更加不可能一刀切。在无法大规模增加全国的商品住宅，更别想会冲击商品房价。

　　宅基地、农用地、小产权房未来几年内不可能实现与国有用“同等”(即同地、同权、同价)入市。而“工业、商业、综合”等性质的经营用地，实现入市则最有可能。2008年第十七届三中全会土地改革就“高定调”提及：“逐步建立城乡统一的建设用地市场。”2013年第十八届三中全的“公报与决定”把“逐渐”砍掉，成为土地改革最新的进展。五年过去了，土地制度改革依然未动真格，实施效果不好。涉及巨大的利益分割，关乎地方土地财政与农民权益及土地产权流转，改革阻力可谓重重。土地制度改革最关键是目前无法突破“城乡二元制”与“产权制”及“土地管理法”、“土地财政”的四大瓶颈。按照《宪法》和《土地管理法》的相关表述，农村建设用地只能在符合规划的情况下内部使用，如果外部使用，就必须经过征地，进行农转非。(涉及的法律条文参见《土地管理法》第43条、第44条等规定)。这些法律将农村建设用地限制在农村内、在本地流转，由此带来农村建设用地在内部流转中的增值空间减少。

　　一是“在符合规划和用途管制前提下”这个限定很重要，说明《决定》制定者的谨慎态度。这句话与后面的征地相关表述是连在一起的。农村经营性建设用地放开，而征地范围缩小，以前一些非公益性的征地项目，用于商业开发的征地项目将缩小。我国实行土地用途管制制度，政府编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。而农村集体经营性建设用地又分为经营性和非经营性。其中经营性用地，主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业和个人使用，多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。但是，宅基地并不属于经营性用地。按《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地属于农民的基本保障范畴。

　　按照《土地管理法》第60条、61条、63条等规定，农民集体所有的土地的使用权可以参与联营，但不得出让、转让或者出租;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这次《决定》将原来打着擦边球的一些行为开了一个口子，其主导思想就是在于让市场起决定性作用，赋予城乡、工农同等权利。意味着以乡镇企业用地为主的农村集体经营性建设用地，将率先实现入市，与国有用地“同等、同权、同价”。事实上，在工业化、城镇化程度最高的广东，集体经营性建设用地早就大量存在，而且早就存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。据广东省国土部门统计，珠三角通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50%。

　　今年年初，国务院批准深圳原村集体经济组织工业用地可进入市场流通，实质也是集体经营性建设用地。2010年，国土部制定了《农村集体建设用地出让和转让管理办法》，2011年开始起草《关于规范农村集体建设用地使用权流转试点的指导意见》，都遭到了不同部门的争议与抵制，以致没有发布。今年6月，18个省市收到了国土部下发的《关于开展农村集体经营性建设用地流转的通知》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，将在28个市县开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，但原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。说明与国有建设用地一样，农村集体经营性建设用地出让、开发、利用，也须“符合规划和用途管制”。即要在土地利用总体规划和乡村建设规划等前提及用途管制下，才能入市交易。这类土地上违规建设的小产权房，十年内不可能全国性的进行转正。

　　二是宅基地入市，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权政策一直是有的，十七届三中全会甚至为土地实现市场化流转奠定了基础。但是这里所谓的“市场化”和“入市”并不是大家所想的那样。 实现土地流转并不等于“农地入市”。土地的流转是按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。浙江所谓的推广农村集体土地“入市”，其核心是将来自宅基地置换后腾出来的土地，用作工业用地和商业用地。《决定》提出：“赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

　　其实，在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一表述与当前的文件相似。但《决定》只是要求“试点”、“慎重稳妥推进”。宅基地的改革力度明显小于上述的农村集体经营性建设用地。这里的“用益物权”，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。我国农村土地实行农民集体所有制，而集体又可分为村集体、乡集体、村小组集体等，所以无论是农民的承包土地、还是宅基地，只有使用权，而没有单独的产权。宅基地入市问题，明显比集体经营性建设用地复杂，改革的难度也更大。

　　土地制度改革面临最首要的问题是产权明晰，公私两清。房屋类型复杂，基础数据难统计，导致中国的房屋产权不清、归属不明一直存在。不如把“土地确权、不动产登记制度与个人住房信息系统联网及重启全国房屋普基”的工作先落实，其次才是房屋类型复杂与基础数据的统计。等到土地确权、登记、发证工作在全国完成之后，法律上将“耕地、林地、宅基地”等作为集体、私人财产，通过市场化的运作下，可以在法律与政策框架范围内，进行“转售、出租、抵押”。而最终实现“集体建设用地与国有建设用地”的“同地同权同价，农村建设用地不仅可以在农村流转，还可以向城镇流转，小产权房才有转正可能性。如此则农民的土地财产将会出现溢价。

　　广东、安徽宅基地可流转 早已经“吹风”。2013年1月18日，深圳市政府举行优化资源配置促进产业转型升级“1+6”文件新闻发布会。会议透露，深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划 的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。此次深圳宣布原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。农村集体经济的工业用地可入市交易，引起关于“深圳小产权房开始转正”的猜测。这次土地管理制度改革，同小产权房无关。作为全国土地改革的唯一试点城市，深圳的决策影响巨大，因为深圳工业用地面积不论与国际城市还是国内城市相比，比重都偏高。 官方资料显示，2011年深圳全市土地总面积1991平方公里，建设用地917.77平方公里中，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。 此次深圳土地新政策与小产权房无关。 这次“盘活”的是工业用地，并非住宅用地，所以对住宅市场不会有什么影响，会给购房者一个预期。

　　2013年8月，《广东省农村宅基地管理办法(送审稿)》就已经公开征求意见，其中还规定了购买门槛，表明“为了解决住房问题，而不是为了房地产投资”。2013年11月12日，安徽省发布了《关于深化农村综合改革示范点工作的指导意见》，决定在全省20个县区开展农村综合改革示范点工作，其中将建立多元统一的农村土地市场。今后，集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设。《意见》中最大的亮点是“建立宅基地推出补偿激励机制”。而在依法征收农民集体所有土地时，将提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高，长远生计有保障。但是宅基地及其上盖建筑物普遍存在产权不明晰的问题，对于到底如何实现流转，还需进一步的细则。

　　三是十八届三中全会后，小产权房完全转正是不可能的，因为这既无法律基础，也无政策支持，更与我国的土地制度相背。在操作过程中，绝不会像一些人所想象的马上放开土地入市、小产权房合法化。农村集体建设用地入市的前提是土地确权，这两年将完成确权，收益则由政府、集体、个人三方公平分配，农民在现有的土地溢价中获得更大的蛋糕。小产权房更是如此，放开小产权房是对现有大产权房的产权侵害，将扰乱房地产市场的定价体系。此次《决定》强调的是产权保护，是市场的法治化发展，绝不会平地起波澜，人为制造一大批土改的反对者。“建设统一的城乡用地市场”的“四个不”：一则不是意味着所有的农村建设用地推向市场，只会推出符合法律与政策及规划、用途管制的部分。二则不是意味着农村集体无权自主开发，仍有权自主开发。三则不是意味着允许小产权房转正。四则不是意味着农用地、宅基地、集体用地可以流转，同等入市。仅仅是允许农村集体经营性建设用地出让与国有用地同等入市。

　　抵押就意味着会发生买卖。一旦抵押失败，就会发生流转，也就会有买卖。而在《决定》中，对于农民个体的权利，承包经营权和宅基地使用权，分别都有“抵押”的表述。而按照《物权法》第180条、第184条、《担保法》第44条、第49条等相关规定，家庭承包的土地、宅基地不能用来抵押，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地才可以抵押。《决定》的相关表述突破在于其他方式承包的土地可以抵押的限制，家庭承包权也可以用来抵押。 按照《决定》的表述，农民享有集体资产成员权利，承包地、宅基地也都属于集体资产，原来这个成员权利不得抵押，现在规定所有这些集体资产都可以抵押担保，并可以有偿退出。

　　现行的法律对农民承包地、宅基地不得抵押是从农民生存权方面考虑。农民只有一份承包地和宅基地，如果债权与生存权发生冲突，则首先应保障生存权。从这个方面考虑，农民的承包地和宅基地不得抵押。另外，按照《担保法》相关规定，债权改变后，不得改变土地用途和所有权。但是如今的《决定》并未有这方面的限制。若农民的承包地和宅基地抵押不能兑现，债权发生改变，势必会改变土地用途和性质，银行或债权人没有义务维护土地原有的农业用途。今后在修改相关法律时，应对农村建设用地和承包地、宅基地分开对待，不能混淆。对于建设用地，农民应该享受增值收益，而在宅基地、承包地方面，流转应该十分谨慎。否则一旦流转，就会改变农业用途。