谢逸枫:农地入市不冲击商品房价 小产权房转正难

　　三中全会前，国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案涉及“小产权房转正”的内容，引起市场上疯狂的猜想。受所谓“小产权房转正”与错误解读的利好消息大刺激，深圳买小产权房像买菜、北京小产权房月涨千元、广州小产权房翻倍上涨等热闹现象。2013年11月15日，三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将农村土地制度改革作为重要一项。《决定》提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”一些研究机构与专家学者及媒介对“农村土地制度改革”的政策存在误解，错误的解读成“宅基地入市、小产权房转正、农地入市。”从改革的难度与立法的推进及利益的瓶颈、实现的过程四个方面来看，未来五年-十年，宅基地入市、农用地入市、小产权房转正基本没指望。集体经营性建设用地即便实现入市，也不会大规模增加，更加不可能一刀切。在无法大规模增加全国的商品住宅，更别想会冲击商品房价。

　　宅基地、农用地、小产权房未来几年内不可能实现与国有用“同等”(即同地、同权、同价)入市。而“工业、商业、综合”等性质的经营用地，实现入市则最有可能。2008年第十七届三中全会土地改革就“高定调”提及：“逐步建立城乡统一的建设用地市场。”2013年第十八届三中全的“公报与决定”把“逐渐”砍掉，成为土地改革最新的进展。五年过去了，土地制度改革依然未动真格，实施效果不好。涉及巨大的利益分割，关乎地方土地财政与农民权益及土地产权流转，改革阻力可谓重重。土地制度改革最关键是目前无法突破“城乡二元制”与“产权制”及“土地管理法”、“土地财政”的四大瓶颈。按照《宪法》和《土地管理法》的相关表述，农村建设用地只能在符合规划的情况下内部使用，如果外部使用，就必须经过征地，进行农转非。(涉及的法律条文参见《土地管理法》第43条、第44条等规定)。这些法律将农村建设用地限制在农村内、在本地流转，由此带来农村建设用地在内部流转中的增值空间减少。

　　一是“在符合规划和用途管制前提下”这个限定很重要，说明《决定》制定者的谨慎态度。这句话与后面的征地相关表述是连在一起的。农村经营性建设用地放开，而征地范围缩小，以前一些非公益性的征地项目，用于商业开发的征地项目将缩小。我国实行土地用途管制制度，政府编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。而农村集体经营性建设用地又分为经营性和非经营性。其中经营性用地，主要是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业和个人使用，多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。但是，宅基地并不属于经营性用地。按《土地管理法》，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地属于农民的基本保障范畴。

　　按照《土地管理法》第60条、61条、63条等规定，农民集体所有的土地的使用权可以参与联营，但不得出让、转让或者出租;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这次《决定》将原来打着擦边球的一些行为开了一个口子，其主导思想就是在于让市场起决定性作用，赋予城乡、工农同等权利。意味着以乡镇企业用地为主的农村集体经营性建设用地，将率先实现入市，与国有用地“同等、同权、同价”。事实上，在工业化、城镇化程度最高的广东，集体经营性建设用地早就大量存在，而且早就存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。据广东省国土部门统计，珠三角通过流转的方式使用农村集体建设用地，实际已超过集体建设用地的50%。